章永乐: 中美竞争背景下, “欧洲主权”将何去何从？
“欧洲主权”概念的阐释走向和政策空间
文｜章永乐
来源｜欧亚系统科学研究会
▲ 章永乐老师
特朗普上台之后，公开奉行“美国优先”方针，加强区分“内/外”的“主权”话语，将贸易战燃烧到欧盟，支持欧盟内部的“疑欧”势力，要求加入北约的欧洲各国承担更多军费开支，等等，引发欧盟精英的反弹。2017年9月26日，法国总统马克龙在索邦大学演讲中提出“主权欧洲”的目标，倡导欧盟的“战略自主”，并重点强调防务建设、应对移民挑战、聚焦重点的对外政策、可持续发展的榜样、数字化欧洲建设以及经济和货币力量的欧洲这六大关键任务。
马克龙的索邦演讲设置了重要的政策议程。很多欧盟精英迅速跟进，甚至有不少欧盟的文件写入“欧洲主权”这个概念。2018年9月12号，当时的欧委会主席容克向欧洲议会发表题为“欧洲主权时刻”（the hour of European sovereignty）的“盟情咨文”。容克所说的“欧洲主权时刻”，第一层用意指向欧盟对外的独立自主；第二层用意在于推进欧盟内部一体化，重点是外交领域统一步调——为此，容克希望降低决策程序门槛，不再要求成员国全体一致同意。由此看来，“欧洲主权”概念的关键就是通过对外部威胁的渲染，来进一步推动欧盟内部的一体化。这种一体化在客观上有助于加强法国的国际地位，有助于加强欧盟精英手中的权力。但对于经济最强的德国来说，进一步的一体化有可能意味着德国在财政上向欧盟做出更多的贡献，因而不免有所犹豫。
马克龙的索邦讲话已经过去了四年，“欧洲主权”究竟发展到一个什么程度了呢？其阐释走向和政策空间，又呈现出一些什么样的特征呢？让我们来作一些简要的回顾和总结。
1 欧盟何以能有“主权”？
欧盟并不是一个民族国家，如何才能拥有“主权”呢？主权理论诞生于欧洲近代早期克服碎片化封建状态、建构领土型国家（territorial state）的语境之中。欧洲主权理论的经典作家博丹（Bodin）将“主权”界定为一个共同体绝对和永久的权力，是单一、不可分的；卢梭进一步把主权和政府分开来，认为主权的核心是人民的公意，而政府是贯彻这种公意的力量。
针对“欧洲主权”这个概念，存在三种理论立场。第一种立场是从传统主权观念出发，要么认为欧盟是一个不适用“主权”概念的国际组织，欧盟一体化实际上是国际法领域的事情，要么认为欧盟已经是一个国家，或者应当以“国家建构”为目标，因而欧盟一体化应当被设想为是在宪法领域内发生的进程。
第二种立场认为经典的“主权”观念很难适用于欧盟一体化进程，或者批评“主权”观念缺乏内在一致性，本来就无法适用于现实，或者虽然承认主权观念有其内在一致性，但无法适用于欧盟一体化这个具体案例。最后的推导结果是，欧盟一体化需要通过其他的词汇来描述。比如有一个理论流派明确指出，欧盟一体化的目标不应该是威斯特伐利亚式的“超级国家”；欧盟更恰当的对比对象，是中世纪的神圣罗马帝国。
第三种立场认为，“主权”概念在当代世界的日常政治话语中仍然具有重要地位，并且与民主、正当性、宪政、法治等关键词联系在一起，完全废除“主权”概念会带来其他关键词地位的不确定性。但是，传统的主权概念又很难原样地适用于欧盟一体化进程。因此主权概念需要被修改：主权是可分的、可共享的，由成员国与欧盟两个层面共享，两个层面都直接对公民个体下达法律命令。哈贝马斯属于这一派理论家的重要代表，他主张克服传统的实体化的主权观念，将主权设想为公民在政治与法律程序下的沟通行为所产生的正当化机制，而由于公民既具有成员国公民身份，也具有欧盟公民的身份，他们的沟通行为，就为欧盟与成员国的“双重主权”奠定了基础。
马克龙提出“欧洲主权”概念，首先是强调欧盟应当有效应对外部挑战。我们可以从结构上看到欧盟各方面对外依赖度：军事上高度依赖北约尤其是美国，互联网服务高度依赖美国数据巨头，天然气能源供给高度依赖俄罗斯，稀土供给高度依赖中国，中低端制造业产品当然也依赖中国（但是中国已经在高端制造业发力，比如电动车的电池技术，中国已经有了比较大的优势，所以这几年欧洲在高端制造业方面的竞争力下降的问题越来越凸显出来），原料药的供给在相当程度上依赖印度与中国，半导体生产依赖于日本、韩国和中国台湾。但是强调外部挑战，其最终目的还是为了进一步加强欧盟内部的一体化。接下来，我们可以分领域看看“欧洲主权”的阐释走向和政策空间。
2 “欧洲主权”涉及的关键领域
第一，欧盟共同防务建设。欧盟的军事防务长期依赖于美国主导的北约。2017年欧盟提出的建立“永久结构性合作”的防务合作框架，为推进共同防务和欧盟国防工业做了一些准备，但它还是对北约做了很多让步。2021年美军仓促撤出阿富汗的“喀布尔时刻”之后，欧盟精英表达了进一步推进独立防务的政治意愿。然而共同防务的推进需要克服两个障碍因素：一是欧盟内部的“东西鸿沟”——一系列中东欧国家与美国关系非常紧密，美国能够借助这些国家来干扰欧盟的独立防务建设；二是虽然法国在这方面态度比较坚决（因为这意味着法国军事工业会获得更多订单），但德国还要下更大的决心。
第二，共同移民政策。2015年的难民危机引发了欧盟的内部分裂，欧盟各国已经无法承受大规模移民涌入的结果。2020年9月欧委会提出的新版《欧盟移民与难民庇护公约》在移民与难民政策领域作出许多调整，如进一步统一筛选和登记流程，不再设立强制性的移民与难民接收配额，等等。欧委会的目标是以这一公约取代《都柏林协定》。但这一公约还需要获得欧洲理事会和欧洲议会的批准通过才能生效。新冠疫情暴发之后，国际旅行受限，移民问题和难民问题暂时未居优先地位。
第三，统一的外交政策。欧委会主席容克在2018年提出的一个关键诉求就是降低欧盟表决机制中的全体一致原则的适用比例，降低决策门槛，以便统一外交政策。但这个表决机制修改目前还是有难度。近年来，欧盟的对外政策有了更多的寻求一致性的自觉，但仍然面临着内部的许多争议。
我们先看欧盟的对美对俄政策。总体而言，法德两国倾向于改善对俄关系，但是波兰、立陶宛极力反对；在北溪二号项目上，德国坚持己见，迫使拜登政府最后做出让步，并牺牲乌克兰的利益。但在欧盟层面，要进一步改善对俄关系，尚存在诸多分歧。在对美政策方面，欧盟对拜登政府有所期待，在宣扬共同价值观方面有一些动作，也响应美国的“印太战略”，发布了“欧盟印太地区合作战略”。但是，对于美国搞“反华联盟”的动作，法、德等欧盟国家有自己的判断，并不随之起舞。针对美、英、澳背着法国结成新军事同盟，取消法国订单，欧盟三大机构表态支持法国的立场。
对华政策方面，欧盟一方面加强“共同价值观”话语，借助批评中国来加强其内部的凝聚力，另一方面又不愿意放弃经济贸易层面对华合作所获得利益。美国拜登政府把中国定位为全球唯一的经济、外交和战略全方位的竞争对手，而欧洲议会9月15号通过的《新欧中战略报告》提出，中国是欧盟的合作伙伴，但正日益成为欧盟的经济竞争者与制度性对手，这份报告也延续了“技术主权”、“战略自主”和“地缘政治行动者”等提法。欧洲议会也取消了审核《中欧全面投资协议》，为中欧的经贸合作设置了障碍。欧洲议会外交委员还有一系列小动作，包括挑战“一个中国”的底线。
欧盟委员会必须要考虑中欧经贸层面的合作，因而比欧洲议会这个民意机构表现得更为温和。欧洲议会一些人对台搞小动作，欧委会还是表态坚持“一个中国”原则。但欧委会同样呼应美国，发布了“欧盟印太地区合作战略”，其中除了强调在印太地区的“价值观外交”外，还提出为解决半导体供应链中的战略依赖性，将与日本、韩国和中国台湾等伙伴合作。欧盟最近还投了一大笔钱，设置了“Upgrading Independent Knowledge on Contemporary China”项目，旨在整合智库力量，为欧盟的对华政策提供独立知识基础。这个项目是否与美国影响的那些国际关系智库有所不同，尚还有待进一步观察。
第四，可持续发展，尤其是碳政策。欧盟在天然气供应上对俄罗斯是有一定依赖的，它大力推进“碳减排”的目的之一当然是减少对外部能源的依赖度，其次是设置新的市场准入规则，排斥竞争者，并希望通过自己的清洁能源技术，从其他国家和地区获得利润。不过，目前全球的风能、太阳能等可再生能源技术目前还没有成熟到能够取代传统化石能源的地步，“碳减排”推得太快，就会导致缺电和电价高涨的问题，最后不得不又回到化石能源。目前欧洲天然气价格非常高，因此俄罗斯作为能源供应者的地位仍然非常突出。在市场准入规则方面，我们有必要观察欧盟的“碳关税”政策。2021年3月10号，欧洲议会通过了设立碳边界调节机制的原则性决议，碳关税的目的是通过对来自减排雄心较小的国家的进口产品征税，以确保其价格不比欧盟产品价格更便宜。这其实就是一种贸易保护，对中国产品进入欧盟市场会有影响。
第五，数字化发展与技术主权。这个领域是欧盟关注的重点领域之一。2020年2月份，欧盟委员会连续发布了《塑造欧洲的数字未来》、《人工智能白皮书》和《欧洲数据战略》三份数字战略文件，试图提振欧盟在数据经济方面的竞争力，改变当下中美两国占据数据经济主要版图的局面。2020年12月，欧盟推出“数字欧洲计划”，宣布将在未来七年内提供76亿欧元，建立和扩展欧洲的数字能力，加强欧洲的“数字主权”。欧盟委员会提交了两部新数字法案：《数字服务法》和《数字市场法》。同月，欧洲17国签署了“欧洲电子芯片和半导体产业联盟计划”，旨在建立先进的欧洲芯片设计和生产能力，并减少在半导体领域对亚洲和美国进口的依赖。欧盟在这一领域最大的短板是，欧洲自己缺乏强有力的互联网产业，其语言版图过于碎片化、法律多元且规制缺乏弹性，也使得它很难对中美两国进行“赶超”，所以目前的很多措施，只能期待从美国数据巨头那里获得一些补偿，但很难打造出自己的数据巨头。在半导体产业，我们可以关注的是，欧盟一些精英拉拢台湾，不仅有所谓“价值观”的因素，也有加强欧盟半导体产业的考虑。
第六，经济与货币。欧盟精英重点关注产业链安全和欧元地位等方面。新冠疫情爆发以来，欧委会发布指南，提醒成员国注意外国投资者在新冠疫情危机中收购欧盟战略性资产，鼓励尚未设立外国直接投资审查制度的13个成员国推进这一工作，鼓励各成员国政府参股它们的企业。欧委会发布了《针对外国政府补贴的促进公平竞争白皮书》，提出了针对外国政府补贴的审查制度框架，主张欧委会应该对获得“不公平”政府补贴的欧盟外竞争者收购欧洲企业的交易和市场行为实施广泛的审查权力。欧洲药品管理局（EMA）和欧盟药品机构（HMA）发布了《至2025年的欧洲药品监管网络战略》草案，旨在药品生产领域减少对中国与印度的依赖。在区域产业链方面，欧盟公布“优惠原产地规则”一揽子改革措施，旨在减少欧盟对于亚洲和北美市场的依赖度，促进产业在区域周边集聚。在原材料的供给方面，欧委会发布《2020年关键原材料（CRM）通讯》，旨在推动稀土和永磁体供应减少对中国的依赖程度。欧洲央行也在推进“数字欧元”的建设，只是推进速度远不如中国的“数字人民币”。
我们要看到的是，近年来欧盟在重重危机之下，确实推进了某些领域的一体化进程。比如说在在新冠疫情压力之下，欧盟发行了欧盟共同债券，并纳入共同预算，这是重要的共同财政建设进展。欧盟在推动“碳减排”、针对外部竞争者保护内部市场和产业等方面也有很多新措施。英国“脱欧”虽然打击了欧盟士气，但也使得欧盟的一体化推进少了一些掣肘因素，面对波兰对欧盟权威的挑战，欧盟层面也不惜下重手。但是，大量欧盟成员国在军事防卫上仍然无意摆脱对美国的依赖；欧盟的互联网产业“赶超”中美两国几无可能，其汽车产业在电动车时代不再具有传统优势，至于推动制造业“回迁”，面临的难度更是巨大。在上一轮“全球化”过程中，欧盟国家许多产业的制造环节已经外迁到发展中国家。尤其像中国这样的发展中国家，基础设施完整，产业配套能力高，尽管人力成本不断上升，仍然享有很大的成本优势，在疫情持续期间出口有增无减。在欧盟内部及周边地区打造完整的产业生态，大概是一个可望而不可即的目标。欧盟的军事、经济和技术能力限制了“欧盟主权”的实现前景。
3 “欧洲主权”的未来
最后来看一下推进“欧洲主权”建设的领导力量的可持续性。德法两国是欧盟的轴心。从最近的情况来看，德国社民党赢得了德国大选，正在和绿党和自民党谈判共同组阁，这一联合执政格局可能会比默克尔时代的政局要脆弱一些。对中国来说，中德两国经济合作基础较好，即将继任的德国总理、社民党的肖尔茨（Olaf Scholz）过去对华相对友好，接下来关键是看其他党派在多大程度上会对肖尔茨的未来对华政策形成掣肘。法国的马克龙目前的民调水平处于合理区间，左右反对派由于人选众多，民意支持分散。因而，马克龙在2022年还是有连任法国总统的希望。但更重要的是欧盟内部已存在追求自主性的民意基础。欧盟对外关系委员会（ECFR）在2021年春季进行的一项调查表明，欧洲人强烈意识到，在大国竞争的时代，他们必须更多地依靠自己。而欧盟对外关系委员会更晚近的对12个欧盟成员国进行的一项民意调查显示多数人认为以折中为特征的“默克尔主义”难以为继，之后需要更加明确地捍卫欧盟内部法治以及欧盟在大国关系中的利益（点击阅读该调查报告译文）。所谓更加明确地捍卫欧盟内部法治，意味着欧盟对波兰、匈牙利这样经常唱反调的国家，未来会有更强烈的回应，进一步宣示欧盟的价值观。希望欧盟在大国关系中捍卫自身利益，就涉及德国能不能在“欧洲主权”主题上有更加明确和积极的立场，为其提供更多真金白银的支持。
在中美竞争的大背景下，“欧洲主权”的话语未来可能还会持续加强。但在具体政策方面，欧盟寻求对美国的战略自主，在军事能力、内部政治结构和经济技术能力等方面都存在一系列重要的障碍。一个更具自主性的欧盟，也未必会让中国在方方面面都感觉更舒服——“欧洲主权”也许意味着中欧在经贸方面能保持较大的合作空间，但也可能意味着价值观层面更大的冲突。但我们本来就不必有过高的期待。欧盟获得更多相对于美国的战略自主空间，在一个多极化世界中成为稳定的一极，本身就有利于中国外交保持一个比较大的弹性空间，进而有利于世界和平的大局。
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